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Fusione dei Comuni

 

1. L’ISTITUTO DELLA FUSIONE

L’istituto della fusione rappresenta, accanto alle forme di gestione associata di servizi e funzioni comunali, un ulteriore strumento per il conseguimento di una dimensione efficiente della governance locale. Si tratta di una forma di riordino peculiare volta alla razionalizzazione e ottimizzazione dell’organizzazione istituzionale, per contrastare l’eccessiva frammentazione del livello amministrativo comunale Il legislatore regionale guarda con favore a questo istituto. Non a caso la legge regionale 27 aprile 2012, n. 18 (recentemente modificata dalla legge regionale 24 gennaio 2020, n. 2) “Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali” all’art. 1 stabilisce che la Regione “valorizza ed incentiva la costituzione di gestioni associate tra i Comuni promuovendo, in particolare (….), la fusione di comuni, al fine di assicurare l’effettivo e più efficiente esercizio delle funzioni e dei servizi loro spettanti”. Sempre la stessa legge regionale (in particolare l’art. 9, comma 2) prevede che nel riparto delle risorse disponibili sia data preferenza alle fusioni rispetto ad altre forme associative.

L’istituto della fusione è l’oggetto di un recente intervento di modifica. Con legge regionale 30 gennaio 2020, n. 3, infatti, la Regione Veneto ha dettato, a distanza di molti anni ed all’esito dei numerosi procedimenti referendari tenutisi in materia, una nuova disciplina in tema di fusioni tra Comuni.

La nuova disciplina ha modificato una parte delle disposizioni  della 24 dicembre 1992, n. 25 (“Norme in materia di variazioni provinciali e comunali”), che rappresenta la regolamentazione normativa regionale di riferimento, con la finalità di responsabilizzare le collettività e gli Enti locali interessati sull’importanza del processo di fusione e sui suoi esiti.

Si è inteso, in primo luogo, ribadire e rafforzare l’importanza del processo di comunicazione che gli Enti locali interessati devono fornire alle collettività interessate circa il significato del percorso di fusione, nonché sugli effetti organizzativi, economici e sociali che dallo stesso derivano.

In questa prospettiva, di notevole importanza è l’introduzione, nel corpo normativo della legge regionale n. 25/1992, dell’art. 7bis, in forza del quale “Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, ciascun comune interessato effettua sondaggi al fine di valutare il grado di consenso delle popolazioni nonché delle parti economiche e sociali secondo criteri e modalità stabiliti con provvedimento della Giunta regionale, anche con riferimento alla trasmissione degli esiti dei sondaggi stessi. Le spese per i sondaggi di cui al presente articolo sono a carico dei comuni interessati”.

E’ stato, inoltre, previsto (art. 5, comma 1), accanto all’ordinario un giudizio di meritevolezza, un procedimento legislativo semplificato per i processi di fusione che riguardano i Comuni interessati già da tempo da fenomeni associativi, nella forma dell’unione di comuni o di esercizio associato di funzioni e di servizi diverse dalle unioni di comuni.

L’intervento di modifica ha poi riguardato un atto preliminare all’avvio dell’iter di fusione, ovverosia lo studio di fattibilità predisposto dai Comuni interessati. Tale studio rappresenta un importante strumento di supporto e conoscitivo, sia ai fini della predisposizione della relazione al disegno di legge dell’Amministrazione regionale che introduce la fase istruttoria del procedimento, sia ai fini dell’ordinario giudizio di meritevolezza (ove necessario) da parte della commissione consiliare regionale competente, la quale, ai sensi dell’art. 5, comma 3, della legge regionale n. 25/1992, deve acquisire il parere dei consigli comunali interessati e svolgere ogni altro atto istruttorio, in base al quale formulare una relazione al Consiglio, affinché questo possa decidere circa l'esistenza dei requisiti formali e delle ragioni civiche e/o di opportunità storica, culturale, sociale, economica e/o di funzionalità istituzionale e di razionalizzazione dei servizi che sono a fondamento della variazione proposta.

I criteri, i parametri e gli standard minimi comuni per la redazione di studi di fattibilità di fusione tra comuni sono stati fissati con D.G.R. n. 541 del 5 maggio 2020.

Sempre nel solco della progressiva responsabilizzazione degli Enti locali sull’importanza e sul significato del processo di fusione, si colloca, infine, la reintroduzione (non senza alcuni temperamenti), del quorum di partecipazione alla consultazione referendaria e la previsione della compartecipazione, secondo una quota stabilita dalla Amministrazione regionale, dei Comuni proponenti, alle spese della consultazione referendaria.

Tale quota e i relativi criteri e modalità sono stati stabiliti con D.G.R. n. 349 del 24 marzo 2020 [file pdf - 109 KB]

Di seguito alcune slides di presentazione delle principali novità introdotte in materia della L.R. 3/2020:

- L.R. n. 3 del 30 gennaio 2020 [file ppt - 69 kb]

 

NORMATIVA STATALE E REGIONALE

Costituzione : articolo 133, comma 2: La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio teritorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni;

Legge Regionale statutaria 17 aprile 2012 n. 1: Art. 27, comma 4: sono sottoposti a referendum consultivo delle popolazioni interessate, secondo quanto previsto dalla legge, i progetti di legge concernenti l'istituzione di nuovi comuni e i mutamenti delle circoscrizioni o delle denominazioni comunali;

Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267: articolo 15, comma 1: A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzone, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono esere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite.

Legge 7 aprile 2014, n. 56: ai commi 114 e ss. dell'art. 1, prevede numerose disposizioni in materia di fusione di Comuni;

L.R. 24 dicembre 1992 n. 25: nel testo consolidato derivante dalle modifiche apportate a tale testo legislativo dalla richiamata legge regionale 30 gennaio 2020, n. 3;

 

PERCORSO ISTITUZIONALE DELLA FUSIONE DI UNO O PIÙ COMUNI (IN PILLOLE):

  1. I consigli comunali o gli altri soggetti ai quali spetta l'iniziativa legislativa (art. 20 della legge regionale statutaria 17 aprile 2012 n. 1, a cui rinvia l'art. 4, della legge regionale n. 25/1992) predispongono un progetto di legge per fusione dei Comuni.
     
  2. Giudizio di meritevolezza del Consiglio Regionale o parere della competente commissione consiliare nei casi previsti dall'art. 5, comma 1, della legge n. 25/1992.
     
  3. La Giunta regionale delibera sull’indizione del referendum, definendo quesito e ambito territoriale della consultazione.
     
  4. Svolgimento del referendum e presa d'atto dei risultati.
     
  5.  Il Consiglio regionale approva la legge di fusione.
     
  6. Elezione degli organi del nuovo Comune. Approvazione dello Statuto del nuovo Comune.
     
  7. Eventuale elezione/nomina degli organi dei Municipi. 
 

INIZIATIVA LEGISLATIVA

Ai sensi dell’art. 4 della n. 25/1992  l’iniziativa legislativa per la fusione di due o più Comuni spetta ai seguenti soggetti di cui all’art. 20 dello Statuto:

  • Giunta regionale.
  • Consigliere regionale.
  • Consiglio delle autonomie locali (CAL)
  • Consiglio provinciale.
  • Consiglio comune capoluogo di provincia o Città metropolitana.
  • Consigli comunali in misura non inferiore a 10 o che raggiungono una popolazione di almeno 20.000 abitanti.
  • Il Popolo che esercita l’iniziativa legislativa mediante presentazione di progetti,  sottoscritti da almeno 7000 elettori.

Quando uno o più Comuni, anche nel loro insieme, non acquisiscano titolo all’esercizio del potere di iniziativa legislativa comunale, i relativi Consigli possono presentare le loro richieste di variazione alla Giunta regionale, che, entro sessanta giorni, trasmette al Consiglio regionale il corrispondente disegno di legge o respinge la richiesta, dandone comunicazione motivata alla competente commissione consiliare.


GIUDIZIO DI MERITEVOLEZZA

Il progetto di legge viene presentato al Consiglio regionale il quale deve dare un preliminare giudizio di meritevolezza ai fini dell’ulteriore prosecuzione del procedimento legislativo. La competente commissione consiliare deve acquisire il parere dei consigli comunali interessati  e svolgere ogni atto istruttorio, in base al quale formulare una relazione al Consiglio, affinché questo possa decidere circa l’esistenza dei requisiti formali e delle ragioni civiche o di opportunità storica, culturale, sociale, economica e/o di funzionalità istituzionale a fondamento della proposta legislativa.
Qualora i consigli comunali non esprimano il parere entro il termine di 30 giorni dal ricevimento della richiesta, si prescinde dallo stesso. Come già anticipato, accanto all'ordinario giudizio di meritevolezza come appena descritto, la legge regionale n. 25/1992, all'art. 5, comma 1, ora prevede che "La Giunta regionale, previo parere della competente commissione consiliare, che si pronuncia entro il termine di trenta giorni dal ricevimento della richiesta decorsi i quali si prescinde, individua le popolazioni interessate ai sensi dell'articolo 6, delibera il referendum consultivo delle popolazioni e il relativo quesito, qualora il progetto di legge presentato al Consiglio regionale sia conforme al programma regionale oppure nell'ipotesi in cui, ricorrendo una della condizioni di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma, il progetto di legge, di iniziativa degli enti locali, riguardi l'iniziativa di fusione tra:

a) comuni contigui che abbiano approvato, con deliberazioni assunte all'unanimità dei consiglieri votanti, l'iniziativa di fusione;

b) comuni che sono parte della stessa unione di comuni da almeno tre anni;

c) comuni che esercitano da almeno cinque anni forme di esercizio associato di funzioni e di servizi dalle unioni di comuni.

 

REFERENDUM

Quando il progetto di legge acquisisce un giudizio favorevole di meritevolezza da parte del Consiglio regionale (o il parere della competente commissione consiliare nei casi previsti) la Giunta regionale delibera il referendum consultivo delle popolazioni interessate e il relativo quesito.
 

PROVVEDIMENTO LEGISLATIVO DI FUSIONE E ADEMPIMENTI SUCCESSIVI

Con la legge regionale di istituzione del nuovo Comune devono essere assicurate alle comunità di origine adeguate forme di decentramento degli uffici e/o dei servizi in base allo stato dei luoghi e alle esigenze delle popolazioni interessate.

La legge regionale deve determinare l’ambito territoriale del nuovo Comune e stabilisce le direttive di massima per la soluzione degli aspetti finanziari e patrimoniali connessi con la fusione dei Comuni.

L'amministrazione regionale per venire incontro alle richieste dei Comuni istituiti a seguito del positivo esito del referendum, ha stipulato accordi con i vari Enti interessati, per agevolare i Comuni nel compimento di alcuni adempimenti post fusione, necessari per rendere operativa la macchina comunale al servizio dei cittadini del nuovo Comune.

Di seguito il documento che contiene le linee guida per l'attuazione, da parte del Comune neo istituito, degli adempimenti successivi all'avvenuta fusione

Adempimenti  [file pdf - 2325 kb]

 

2. INCENTIVI ALLE FUSIONI:

 

NORMATIVA DI RIFERIMENTO IN MATERIA DI INCENTIVI:

  1. D.M. 25.6.2019  [file pdf - 146 kb] (artt. 2 e 3) dettano disposizioni sulle modalità ed i termini di attribuzione dei contributi statali ai Comuni.
  2. D.L. 210/15 (art. 4 c. 4) Per le fusioni concluse entro il 1.1.16 l'obbligo del rispetto del pareggio di bilancio decorre dal 1.01.17.
  3. Legge 28 dicembre 2015 n. 208: art. 1 c. 229 A decorrere dall'anno 2016, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, i comuni istituiti a decorrere dall'anno 2011 a seguito di fusione nonché le unioni di comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente.
  4. Legge 28 dicembre 2015 n. 208: art. 1 c. 17 Una quota del Fondo di solidarietà comunale, non inferiore a 30 milioni di euro a decorrere dall'anno 2014, è destinata ai sensi dell'articolo 20 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, ai comuni istituiti a seguito di fusione.
  5. Legge 7 agosto 2012 n. 135: l’art. 20, co. 1 bis, prevede che, a decorrere dall’anno 2018, il contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione è commisurato al 60% dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010 ai comuni che si sono fusi, nei limiti degli stanziamenti finanziari previsti e comunque non superiore a 2 milioni di euro per ciascun beneficiario. La disposizione vale per le fusioni realizzate negli anni 2012 e successi
  6. Legge 5 maggio 2009 n. 42: l’art 12, co. 1, lett. f) prevede forme premiali per favorire unioni e fusioni tra comuni, anche attraverso l'incremento dell'autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali

 

PROVVEDIMENTI REGIONALI IN MATERIA DI INCENTIVI

  Tabella incentivi regionali alle fusioni: [file pdf - 72 kb]

 

Contributi straordinari di cui all'art. 10 c. 1 bis L.R. 18 del 27.04.2012 - DGR n. 81 del 2 febbraio 2016 [file pdf - 596 kb] Contributi straordinari triennali alle fusioni di comuni

Contributo integrativo "una tantum" al contributo straordinario 

 

ARCHIVIO PROVVEDIMENTI 

 

I VANTAGGI DELLA FUSIONE

Per i comuni istituiti a seguito di procedimento di fusione è prevista:

  • Erogazione del contributo straordinario statale per 10 anni a decorrere dalla fusione
  • Erogazione del contributo straordinario regionale
  • Priorità nell'assegnazione degli spazi finanziari regionali ai Comuni istituiti per fusione a decorrere dal 2011
  • Esclusione dall’assoggettamento dell’obbligo associativo per i comuni istituiti mediante fusione che raggiungono una popolazione pari o superiore a 3.000 abitanti o 2000 abitanti se appartenenti a Comunità montane per un mandato elettorale
  • Previsione di forme premiali nelle misure di incentivazione regionale
  • Esclusione da vincoli per le assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente
  • Subentro nei benefici, stabiliti dall'Unione europea o da leggi statali, di cui godevano gli enti estinti.

Di seguito alcune slides riepilogative delle forme di incentivazione previste dalla normativa appena sopra descritta:

Slides incentivi [file ppt - 139 kb]

 

LE FUSIONI DEI COMUNI NEL VENETO

Si riporta, per una migliore lettura, l'elenco dei Comuni istituiti in Veneto a seguito di fusioni nel periodo 1994-2019.

Tabella comuni [file ppt - 73 kb]



Data ultimo aggiornamento: 28 maggio 2020