Opportunità di finanziamento degli interventi di riqualificazione energetica del patrimonio edilizio pubblico

Incentivi statali - Il Conto Termico

Cos’è

Il Conto Termico è uno strumento di finanziamento in conto capitale, che incentiva una serie di interventi per l'incremento dell'efficienza energetica e la produzione di energia termica da fonti rinnovabili per impianti di piccole dimensioni, negli edifici o in singole unità immobiliari accatastate e dotate di un impianto di riscaldamento, mediante il rimborso delle spese rendicontabili sostenute per gli interventi stessi, purché rispettino specifici requisiti tecnico-amministrativi 

I beneficiari sono principalmente le Pubbliche Amministrazioni (PA), imprese e privati, che potranno accedere a fondi per 900 milioni di euro annui, di cui 200 destinati alle PA. 

Grazie al Conto Termico è quindi possibile riqualificare gli edifici per migliorarne le prestazioni energetiche, riducendo in tal modo i costi relativi ai consumi energetici e recuperando in tempi brevi l’investimento sostenuto.

Il Conto Termico è stato introdotto dal D.M. 28 dicembre 2012 ed è stato rinnovato dal D.M. 16 febbraio 2016, c.d. “Conto Termico 2.0”, ampliando le modalità di accesso ed i soggetti ammessi e prevedendo nuovi tipi di intervento di efficienza energetica. È stata inoltre rivista la dimensione degli impianti ammissibili e snellita la procedura di accesso diretto per apparecchi con caratteristiche già approvate e certificate (Catalogo).

Per quanto concerne requisiti e modalità d'accesso, i soggetti che possono richiedere gli incentivi del nuovo Conto Termico sono le Pubbliche Amministrazioni (inclusi gli ex Istituti Autonomi Case Popolari, le cooperative di abitanti iscritte all'Albo nazionale delle società cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi costituiti presso il Ministero dello Sviluppo Economico, nonché le società a patrimonio interamente pubblico e le società cooperative sociali iscritte nei rispettivi albi regionali), ed i soggetti privati.

L'accesso al meccanismo di incentivazione può essere richiesto direttamente da questi soggetti o tramite una società di servizi energetici (ESCO) che sia in possesso della certificazione secondo la norma UNI CEI 11352 in corso di validità: in questo caso, le Pubbliche amministrazioni dovranno sottoscrivere un contratto di prestazione energetica, i soggetti privati un contratto di servizio energia.  L'accesso agli incentivi può avvenire attraverso due modalità:

• tramite Accesso Diretto: la richiesta deve essere presentata entro 60 giorni dalla fine dei lavori.
• tramite Prenotazione: per gli interventi ancora da realizzare, esclusivamente per le PA o le ESCo che operano per loro conto, è possibile prenotare l'incentivo prima che l'intervento sia realizzato e ricevere all'avvio dei lavori un acconto dell’incentivo spettante, mentre il saldo sarà riconosciuto alla conclusione dei lavori, in analogia a quanto avviene per la modalità in Accesso Diretto. 

Per quanto concerne la prenotazione dell'incentivo, le PA possono presentare una domanda a preventivo, trasmettendo al GSE una delle seguenti serie di documenti:

• una Diagnosi Energetica e un atto amministrativo attestante l'impegno alla realizzazione di almeno un intervento tra quelli indicati nella Diagnosi Energetica stessa;
• un contratto di prestazione energetica stipulato tra la PA e una ESCo oppure copia del contratto stipulato per l'affidamento, a seguito di gara, del servizio energia pertinente all'intervento proposto;
• un provvedimento o un atto amministrativo attestante l'avvenuta assegnazione dei lavori con il verbale di consegna dei lavori stessi. 

Interventi incentivati

Tra gli interventi che permettono l'accesso agli incentivi sono inclusi:

• il miglioramento dell'isolamento termico dell'involucro edilizio;
• la sostituzione di infissi e pannelli vetrati con altri a minor dispersione termica e l’introduzione di schermature;
• la sostituzione dei sistemi per l'illuminazione con altri più efficienti;
• la sostituzione dei sistemi per la climatizzazione con tecnologie ad alta efficienza;
• la produzione di energia termica da fonti rinnovabili;
• l'introduzione di sistemi avanzati di controllo e gestione degli impianti (BACS);
• La trasformazione degli edifici in nZEB ad energia quasi zero.

Entità dell’incentivo

Il Conto Termico prevede incentivi che variano dal 40% al 65% delle spese sostenute per gli interventi di miglioramento dell'efficienza energetica che interessano l'involucro e gli impianti degli edifici. Nello specifico:

• fino al 65% per la trasformazione in edifici a energia quasi zero (nZEB);
• fino al 40% per gli interventi di isolamento delle pareti e coperture, per la sostituzione di chiusure finestrate con altre più efficienti, per l'installazione di schermature solari, per la sostituzione dei corpi illuminanti, per l'installazione di tecnologie di building automation e per la sostituzione di caldaie tradizionali con caldaie a condensazione;
• fino al 50% per gli interventi di isolamento termico nelle zone climatiche E/F e fino al 55% nel caso di isolamento termico e sostituzione delle chiusure finestrate, se abbinati ad altro intervento quale l’installazione di caldaia a condensazione, pompe di calore, solare termico;
• fino al 65% per la sostituzione di impianti tradizionali con impianti a pompe di calore, caldaie e apparecchi a biomassa, sistemi ibridi a pompe di calore e impianti solari termici.

Alcuni degli interventi sopracitati sono previsti solo per la PA.

Aggiornamento emendamento 48-ter: ulteriore opportunità per scuole e ospedali

L’emendamento 48-ter della conversione in legge del DL 104/2020 ha introdotto la possibilità di coprire fino al 100% le spese ammissibili per gli interventi che soddisfino i seguenti requisiti:

1. L’amministrazione pubblica è titolare di diritto di proprietà dell’immobile oggetto dell’intervento o ne detiene la disponibilità in quanto titolare di altro diritto reale;
2. L’edificio deve essere registrato al catasto edilizio urbano fra una delle seguenti categorie: B/2 - Case di cura ed ospedali (senza fine di lucro) e B/5 - Scuole e laboratori scientifici;

1. I lavori di realizzazione dell’intervento proposto sono stati conclusi dopo il 13 ottobre 2020.

Inoltre, il Conto Termico finanzia per le PA (e le ESCo che operano per loro conto) il 100% delle spese per la Diagnosi Energetica (DE) effettuata per determinare gli interventi da eseguire e per l'Attestato di Prestazione Energetica (APE) e il 50% per i soggetti privati e le cooperative di abitanti e quelle sociali. È previsto un massimale dell’incentivo e un costo unitario massimo della DE in funzione della destinazione d’uso e della superficie utile dell’immobile oggetto di intervento. La DE e l’APE devono essere redatte secondo le norme UNI CEI EN 16247 e dovranno seguire i criteri minimi previsti dall’allegato 2 del D. Lgs n.102/2014. Nei casi in cui la DE e la Certificazione energetica non siano obbligatorie, le spese professionali per queste possono rientrare nelle spese ammissibili per la progettazione dell’intervento.

Gli incentivi sono regolati da contratti di diritto privato tra il GSE e il Soggetto Responsabile. Gli incentivi sono corrisposti dal GSE in unica soluzione oppure nella forma di rate annuali costanti della durata tra 2 e 5 anni a seconda della tipologia di intervento, della sua dimensione, dell’entità dell’importo o del soggetto responsabile.

Cumulabilità del Conto termico con altri strumenti di finanziamento

Le PA (escluse le cooperative di abitanti e quelle sociali) possono utilizzare il Conto Termico insieme ad altri strumenti di finanziamento pubblico: è infatti consentito il cumulo con incentivi in conto capitale, anche statali, nei limiti di un finanziamento complessivo massimo del 100% delle spese ammissibili. Per le ESCo che agiscono da soggetto responsabile per conto della PA, si applicano le stesse regole di cumulabilità previste per la PA.

Il Partenariato Pubblico Privato (PPP)

Le P.A. potrebbero non disporre delle risorse necessarie ad effettuare l’investimento relativo alla riqualificazione energetica degli edifici del patrimonio pubblico, anche perché i contributi derivanti dagli incentivi statali quali il Conto Termico vengono erogati in grossa parte dopo la fine dei lavori.

Le P.A. possono quindi reperire i capitali necessari a sostenere gli interventi di riqualificazione energetica degli edifici del patrimonio pubblico presso investitori privati. Lo strumento giuridico che consente e disciplina tale collaborazione è il contratto di Partenariato Pubblico Privato (PPP), che rappresenta per le pubbliche amministrazioni un’importante opportunità per finanziare tali interventi.

Cos’è – riferimenti normativi

Il contratto di PPP è definito e disciplinato dal Codice dei Contratti Pubblici D. Lgs 18 aprile 2016 n. 50 e ss.mm.ii. all’Art. 3, lett. eee), quale “il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell'ammortamento dell'investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connessa all'utilizzo dell'opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell'operatore”.

Il PPP definisce quindi una modalità di collaborazione tra pubblico e privato il cui oggetto è la realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità o del suo sfruttamento economico oppure della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa. 

I contratti di PPP hanno la funzione di attrarre ed utilizzare risorse finanziarie private finalizzate alla realizzazione e gestione di opere pubbliche (e di interesse pubblico) o dei servizi ad esse connessi, con l’assunzione del rischio imprenditoriale, principalmente economico e finanziario, da parte del privato. Le competenze e i capitali privati integrano le risorse pubbliche consentendo investimenti in nuove infrastrutture e servizi pubblici senza gravare sul debito pubblico.

In base al comma 8 dell’art. 180 del Codice dei Contratti, il PPP comprende diverse forme contrattuali quali la finanza di progetto (o project financing), la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualsiasi altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche dei contratti di PPP. Il legislatore ha infatti declinato i rapporti contrattuali del PPP come una tipologia aperta trattandosi di un elenco formulato a titolo esemplificativo e non esaustivo.

È possibile distinguere due macrocategorie di partenariati in base agli strumenti giuridici che li realizzano:

• partenariato contrattuale, il cui modello più noto è quello concessorio, che si caratterizza per il legame diretto tra partner privato e utenti e in cui il soggetto privato fornisce un servizio alla collettività sotto il controllo del soggetto pubblico;
• partenariato istituzionalizzato, in cui è presente una struttura societaria detenuta congiuntamente dal partner pubblico e da quello privato, avente come missione quella di realizzare un’opera o fornire un servizio per la collettività (ad esempio, aziende partecipate per la gestione di servizi pubblici a livello locale). La creazione di un PPP istituzionalizzato si realizza attraverso la creazione di una società posseduta congiuntamente dal settore pubblico e da quello privato oppure tramite il passaggio a controllo privato di una società pubblica (privatizzazione).

Caratteristiche principali del PPP

Il trasferimento del rischio è uno degli aspetti fondamentali di un contratto di Partenariato Pubblico Privato. Esso comprende il rischio operativo, il rischio di costruzione, il rischio di domanda, il rischio di disponibilità nonché altri rischi. In un PPP, il rischio operativo può essere completamente trasferito all’operatore economico, può rimanere trattenuto dal concedente o vi possono essere situazioni miste. La corretta allocazione dei rischi è riportata nel documento “Matrice dei rischi”.

Oltre al trasferimento dei rischi, un altro elemento caratterizzante il PPP, che rappresentano il presupposto per la corretta allocazione dei rischi, è l’equilibrio economico-finanziario, cioè l’esistenza congiunta delle condizioni di convenienza economica (intesa come capacità del progetto di creare valore, generando quindi un adeguato livello di redditività a fronte del capitale investito), e di sostenibilità finanziaria (intesa come capacità del progetto di generare flussi di cassa che consentano di garantire il rimborso del finanziamento).

Le condizioni che determinano l’equilibrio economico-finanziario di un progetto di PPP per l’intera durata del contratto sono illustrate all’interno del documento denominato Piano Economico Finanziario (PEF). Il PEF valuta la convenienza economica del progetto d’investimento e la sua capacità di rimborsare il debito e di remunerare il capitale di rischio. Il PEF consente di stimare la redditività del progetto, giustificando l’entità del canone proposto, nonché l’eventuale necessità di contributi pubblici in conto investimenti a fronte della realizzazione del progetto.

Il documento denominato “bozza di Convenzione” ha invece la funzione di disciplinare i rapporti tra l’amministrazione concedente e il partner privato per tutta la durata della collaborazione, al fine di creare i presupposti non soltanto per la bancabilità del progetto ma anche per tutelare gli interessi dell’amministrazione pubblica e degli utenti. In generale, lo schema di convenzione con l’operatore economico deve trattare aspetti quali la trasparenza in tema di obblighi, responsabilità, benefici mediante un sistema di regole chiaro e preciso ed un sistema di penali, l’indicazione di standard qualitativi e quantitativi prestazionali di servizi, ben definiti e misurabili, l’identificazione delle condizioni e degli indicatori di equilibrio economico finanziato e delle ipotesi in cui è previsto il riequilibrio, nonché l’indicazione dei criteri di decurtazione del canone in caso di mancato raggiungimento degli standard prefissati, e l’elenco dei casi di risoluzione del contratto.

Convenienza del PPP

Nella fase di valutazione dell’opzione di PPP è necessario verificare se il ricorso a tale tipologia contrattuale risulti essere effettivamente più conveniente rispetto alla procedura di appalto tradizionale realizzato e finanziato direttamente dal settore pubblico per la fornitura di servizi identici e ottimizzi i costi per il settore pubblico e, nel caso di più proposte, la scelta perseguita risulti essere quella più vantaggiosa. La tecnica utilizzata per tale verifica è quella del c.d. Public Sector Comparator (PSC).

Il Codice rimanda al documento Linee Guida n. 9 del 2018, sviluppate dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) e recante indicazioni per una corretta identificazione e un’accurata valutazione dei rischi connessi ai contratti di PPP nonché prescrizioni inerenti alle modalità di controllo da parte dell’amministrazione sull’attività svolta dagli operatori economici in fase di esecuzione di tali contratti. Tali linee guida affrontano i temi relativi alla creazione della matrice dei rischi ed al trasferimento dei rischi all’operatore, alla revisione del piano economico-finanziario, alla definizione delle clausole contrattuali, al flusso informativo per il monitoraggio sui rischi, al resoconto economico-gestionale.

La finanza di progetto o Project Financing

Il Project Financing può essere definito come un’operazione di finanziamento di una particolare unità economica, nella quale un finanziatore fa affidamento sul flusso di cassa e sugli utili dell’unità economica in oggetto, come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del prestito e le attività dell’unità economica come garanzia collaterale del prestito. Esso costituisce uno strumento fondamentale del PPP, la cui finalità è la realizzazione di un’opera pubblica attraverso il concorso di capitali privati.

Vi possono essere due tipi di Project Financing:

1. Ad iniziativa pubblica: la PA mette a gara il progetto di fattibilità tecnica ed economica per la realizzazione di opere con finanziamento in tutto o in parte a carico del privato. Al privato poi spetterà la predisposizione del progetto definitivo ed esecutivo. Il criterio di valutazione delle offerte deve essere quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Presupposto fondamentale per l’avvio della procedura è l’inserimento dell’opera negli strumenti di programmazione previsti dalla normativa vigente.

1. Ad iniziativa privata: è il privato a promuovere la realizzazione di opere pubbliche, non inserite negli strumenti di programmazione approvati dalla PA, presentando autonomamente un progetto di fattibilità, oltre alla bozza di convenzione, al PEF asseverato e alle caratteristiche del servizio e della gestione. La PA ha tre mesi di tempo per valutare la proposta, mediante una verifica della stessa, richiedere eventuali modifiche e dichiararla di pubblico interesse, inserendola negli strumenti di programmazione. In questo caso, la successiva gara per l’affidamento del contratto dovrà prevedere il diritto di prelazione in capo al soggetto promotore. La gara dovrà seguire il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In questo caso vi è un ruolo preminente del privato nella definizione della proposta e del rapporto contrattuale.